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宁波市档案系统对《档案法(修改草案送审稿)》的探讨

发布时间: 2016-10-14    访问次数:    字体:【 】      
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  2016年7月27日,在《档案法(修改草案送审稿)》(以下简称《法律草案》)向社会征集意见期间,宁波市档案局在全市档案局馆长会期间组织县市区档案局(馆)长、业务处室负责人就法律草案套开《档案法(修改草案送审稿)》研讨会,与会人员就草案文本、修法将对档案部门将会产生的影响、档案实务如何对接法律草案、档案领域存在问题、认识误区等展开了深入的探讨。现将精彩观点摘取如下,抛砖引玉,以期推进修法进程、提升执法水平,引发理论界、立法界、实务界对档案法本身更多的思考!
  一、法律对实务理论导向和工作内涵变化影响(法律草案总体评价)
  宁波市档案局副局长詹锐认为:草案对档案、档案工作有许多新的变化,提出了一些新名词、新概念、新阐述,意义重大。
  1.对档案概念的新定义。档案的新定义更加简洁、易于理解,实践性更强,文件、记录和数据的属概念更加符合信息化时代的特点,外延更加广泛,易于相对人理解。
  2.对档案作用的新定位。无论是第1条立法目的的“服务和促进国家治理体系和治理能力现代化”,第44条“保障和发挥档案在国家治理、政府管理及服务公从需求等各项工作的基础信息支撑作用”、第58条“国家发展档案信息化和电子档案管理,加强治理体系和治理能力基础建设”。都对档案的作用与地位作出了新阐释,更加彰显了档案在国家治理体系与治理能力中的基础性作用。
  3.对档案形成范围的新概括。草案具体明确了各单位、项目、业务活动中档案的形成范围,使档案形成的责任主体与内容更加明确,体现了立法精细化,增强了法律实施的可操作性。
  4.对档案管理原则的新调整(对档案管理体制的新确认)。“统一领导、分级管理”原则确立为管理体制。维护档案的真实、完整、准确、安全,便于社会各方利用为原则,增加了“真实”、“准确”的形成要求。落实档案管理体制和原则,实践中就是要结合好,贯彻好,落实好,宏观层面 “党委政府领导、档案部门归口负责、各方面共同参与的档案工作体制”和微观层面“办公室领导、档案部门负责、文书或业务部门整理归档的档案工作机制”的要求。
  5.对档案制度的新设计。草案从不同层面确立了一些档案制度,包括全新的制度设计。如,第14条设立“档案咨询委员会”制度、第16条实施“档案管理特殊岗位津贴”制度,第17条“国家建立档案工作人员业务培训继续教育制度”,第26条“国家实行工程、科技项目档案验收制度”、第31条“国家建立人力资源档案管理联系制度”、第49条“国家实行档案公布制度”等等,草案条文中还有许多“国家”开头的规定如“国家推进档案信息化建设”、“国家鼓励档案科技研究”、“国家发展档案信息化和电子档案管理”、“国家鼓励档案管理技术、方法、载体及模式创新”、“国家开展档案数字化工作”等,包含责任机制、工作机制等方方面面,全面、系统体现了档案工作的国家意志与制度设计。这些制度性变革,将进一步创新档案管理机制,丰富完善档案工作制度体系。
  6.对国家档案馆的新布局。草案对国家档案馆进行了新的布局,对原档案馆设置原则与布局方案作出了一些调整,在分级上进一步明确了设区的市级以上专业或者行业主管部门可以设置专业档案馆的规定,对企事单位设立档案馆的条件进一步放宽(原国有大型企业、国家教委直属高校);在分类上,在国家三馆外,将原国家综合档案馆、国家专门档案馆和部门档案馆合并为国家档案馆和作为国家档案馆分馆的专业档案馆。有利于更好理顺原综合档案馆与专业、部门档案馆的关系,繁荣发展档案馆事业的。另外,草案取消了档案馆文化事业机构职能的规定,今后应当会在《实施办法》和制定新的档案馆条例中做出规定。
  7.对档案权属的新规定。档案的权属与处置是处理档案事务最基本的法律依据,档案的确权和不同情形下档案处置与流向的规定,能够为解决形成单位变动及项目、人事等特定档案和保存、移交、捐赠出让、出境等处置提供明确的法律依据。档案行政管理部门应当尊重多种所有制下的档案权属权益,对有关档案处置履行好提出意见、协调监督指导和审核批准等职责。实务中处理涉档事务除依据权属规则外,对档案本身承载的利益(如公共利益、社会记忆价值等),也是应该考虑的因素。
  8.对档案公开的新衔接。档案的开放利用是这次档案法修订的一项重大变革,其最大特点就是对接政府信息公开的理念、概念和程序等。可以说既堵了用档案法,规避政府信息公开的作法,也让档案部门站到政府信息公开的前沿。草案规定由国家档案馆组织协调对保密及封闭期满馆藏档案的鉴定,需要对现行档案开放鉴定制度做出调整,档案部门届时必然面对数量庞大的存量档案公开化基础工程。另外,草案明确规定了档案馆编制检索工具、建立检索系统、定期公布档案目录、有计划按专题公布已公开档案、提供利用咨询、编辑出版档案资料的责任,规定可以设置档案基本陈列、开展已公开文件查阅、爱教基地建设等。都更加具体明确规定的档案馆服务职能,对档案的服务利用工作提出了更明确的要求。
  9.对档案监管的新完善。档案监督管理内容的完善是体现档案法行政法定位的重要内容。草案突出了两个强化。一是强化对各级各类机关、团体、企事业单位和其他组织档案的管理职责,规定了在负责本单位档案管理同时,对辖区内、对所属单位、机构、对本系统专业档案的监督指导和管理职能。二是强化了档案行政管理部门的行政监管职能。除总体规定对本行政区域内档案工作的监督指导,同时规定了依据国家规定、制定档案工作实施细则,负责归档范围与保管期限表审批,组织项目档案验收,审核档案出境、监督档案服务社会化机构等行政职能,特别是增加监督与管理专门章节,在第67条详细规定了档案行政管理部门的监督管理的5个事项(制度规范、档案管理情况、档案设施情况、档案责任主体与履职情况和贯彻档案法律情况)。同时也对档案执法措施保障、监督检查程序、监督与救济等作出了相应的规定。为档案行政管理部门梳理落实好权力、责任清单提供了更清晰的依据,有利于更好地完善执法机制与流程,依法履行行政监管职能。
  10.对档案处罚的新突破。法律责任方面丰富了种类,增强了可操作性和执法刚性。需要提请注意的是,草案在扩大档案行政管理部门的处罚权时,也增加了对档案行政管理部门和档案馆的违法情形,如档案馆应收不收,应公开未公开、应提供利用未提供利用等以及档案行政管理部门及工作人员滥用权力、玩忽职守、徇私舞弊、泄露秘密隐私等违法情形。草案还有对电子档案法律地位的确认等,这些新变化也很重要。
  二、法律草案对档案行政监管的积极意义
  (第七章“档案工作的监督与管理”)
  宁波市档案局副局长孙方翀认为:当前档案工作监督与管理的三大误区。
  1.混淆了“档案行政执法”和“档案行政执法检查”的关系,弱化了行政指导职能。通常我们只是从狭义上理解“档案行政执法”,认为“档案行政执法”仅指查处档案违法案件,而广义上档案行政执法包括档案行政管理部门依法履行职责的各种行政行为,主要包括行政规划、行政执法检查、行政指导、行政许可等内容,其中行政执法检查只是档案行政执法的主要内容之一。对档案行政执法狭义的理解,制约了行政规划、行政指导等其他执法工作的开展,影响了其它执法内容的法律效力。有的同志甚至认为“档案执法检查是档案执法工作,档案业务监督指导不是档案执法工作”,从而割裂了档案行政执法检查与行政指导的关系,弱化了行政指导职能。
  2.夸大了现行档案法律法规的局限性,弱化了档案行政执法职权效力。现行《档案法》及相关法律法规体系中部分档案法律法规显示出不适应、不协调的现象,这是客观存在的。但如果认为档案法律法规强制性条款少、可操作性不强,而导致档案行政执法对一些违法行为无从下手,处理起来有较大困难,也是片面的。《档案法》、《刑法》、《档案管理违法违纪行为处分规定》中明确规定了应该追究法律责任、可以实施行政处罚、责令限期改正、依法给予行政处分的档案违法行为,从中可以看出档案法律法规不是可操作性不强,也不是追究法律责任的手段不健全,只是因为执法力度偏弱,对档案法律法规了解不多,合理、灵活运用法律条款的能力不强,没有对档案违法违纪现象进行严肃查处,在很大程度上弱化了档案行政执法职权效力。
  3.模糊了局、馆的功能定位,弱化了监管职责。档案工作监督与管理是档案行政管理部门应履行的主要职责之一,但在具体实践中,在局馆合一的现有体制下,档案行政管理部门往往表现为监督工作做得少、指导工作做得多;事前监督工作做得少、事后监督工作做得多。这反映出我们对监督管理工作认识上还不到位,满足于传统的理念,老一套、老框框在头脑中或多或少地存在,满足于对档案工作具体业务上的指导,而不愿、不敢大胆履行监管职责,即使在监管过程中发现了严重的问题,也没有采取果断、严厉的措施去处理。也就是说,档案行政管理部门还没有依法确立档案工作监督与管理在档案行政管理活动中的主导地位,更多地将其列为与档案业务检查相结合的对象,档案行政执法检查的重点仍放在立卷质量、国家非强制性案卷整理标准的贯彻方面,而对档案违法违纪行为的监督检查仅作为业务检查的附带内容。从行政法理论上讲,行政机关被赋予了一定的权利让其完成一定的使命,并且这种被赋予的权利不能放弃。现实工作中监管职责弱化了,但在理论上我们不能模糊。
  法律草案第七章新10条对档案执法实务的三大推动。
  1.完善档案工作机制。中办发[2014]15号文件,要求进一步完善档案工作体制机制,推动档案事业科学发展。但是,现行《档案法》、《档案法实施办法》对此仅有原则性规定,《档案法实施办法》第8条规定了县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门的职责,其中有一条就是“监督、指导本行政区域内的档案工作,依法查处档案违法行为”。已有涉档法律法规规章都对档案工作监督与管理提出过相关规定,但从可操作性、实施效果看还不甚理想。因此,《法律草案》增加“档案工作监督与管理”新10条,是完善档案工作机制的重要举措,便于各地方档案行政管理机关按照统一规定和要求,结合本地区情况,制定本地区的档案工作规划、制度和办法,指导、监督和检查本地区档案工作。
  2.提升行政法功能。简单说,行政法有三大功能:维护行政管理秩序、限制行政权、保障人权。《法律草案》第66—73条,就各级档案行政管理部门以及相关主管部门,对涉及档案的行为活动依法进行监督管理及相应责任提出了规定要求,第74条对档案行政权力的运行进行了限制,第75条保障了管理相对人对档案行政管理措施有异议时的救济渠道。这些设计有助于规范档案行政权力的运行,更加突出了《档案法》作为行政法的行政监督职能,进一步强化了档案行政管理部门的职能和责任。因此,可以说,《法律草案》提升、完善了现行《档案法》的行政法功能,使之成为一部规范档案行政行为的法、管理档案行政相对人的法,还是一部限制档案行政权的法。
  3.实现依法治档的基本路径。近年来,“依法治档”这个词经常出现于文件、讲话中,究竟什么是“依法治档”,谁来治?治什么?如何治?业界没有统一的定论。现行《档案法》第一章第一条明确指出:“为了加强对档案的管理和收集、整理工作,有效地保护和利用档案,为社会主义现代化建设服务,制定本法”。根据这一立法目的,他认为 “依法治档”的主要内容有四个方面:一是依法行政,二是依法管档,三是依法用档,四是依法监督。《法律草案》增加的“档案工作监督与管理”新10条,就是对依法行政、依法管档、依法监督的具体规定(“依法用档”具体规定在第五章),是实现依法治档的基本路径。
  三、运用法律草案破解档案管理现实困境的主要思路。
  宁波市档案局副局长孙方翀认为根据法律草案,可以确立加强档案工作监督与管理的三大战略,其中战略思考、战略转型、战略储备构成了档案工作未来发展高度的决定性因素。
  1.战略思考——依法行政是核心。依法行政的核心内容是规范行政权力,是规范行政审批权、行政服务权和行政监督权。由于历史原因,档案局作为行政执法主体地位一度是不明确的,导致档案行政执法工作定位不准确、开展不规范。有的专家提出档案行政管理的未来发展走向是行政执法为主、行政指导为辅,从现实看,这还需要很长的一段路要走。但有一点我们要明确,档案行政管理部门必须坚定不移地推行依法行政,健全和完善一整套依法行政的制度和体制,才能促进档案法律法规得到普遍而切实的遵守,这是决定档案工作未来发展高度的重要决定性因素。
  2.战略转型——主动执法是常态。档案部门必须转变观念,强化依法监督与管理的意识,变被动监督为主动监督,敢于和善于执法,用好监督权利,改变过去档案行政管理机关偏重于业务指导的监督方式,要用法律手段去管理档案事务,去监督、规范、强制党政机关、企事业单位和其他组织严格执行档案法律法规。从这个意义上说,主动执法会是未来档案部门工作的常态。为适应从被动监督到主动监督转变的新要求,从2016年开始,宁波市档案局在全市推行“清单式”行政执法检查,对检查的内容、要求、程序等通过详细的“清单”予以明确,执法人员严格按照“清单”亮证执法。“清单式”执法检查要坚持三个原则:有据可查、有章可循,有错必纠;有六个特点:工作有计划、执法有依据、检查有清单、程序有规范、结果有运用、整改有期限。
  3.战略储备——人才培养是关键。要提高档案工作监督与管理水平,关键在于提高档案执法人员的综合能力和素质。一支能适应新形势下档案工作监督与管理要求的高素质的执法队伍,必须具备以下几个要求:一是档案执法人员除了要懂得档案基础业务知识外,还必须具备全面、扎实的法律知识功底,这样才能合理用法、规范执法。二是档案执法人员要由经验型向知识型人才转变。长期的档案执法实践,锻炼和造就了一批具有丰富实践经验的业务骨干,但单凭感觉和经验去监督、管理是远远不够的,还需要不断加强社会学、行政管理学、公共管理学等知识的学习。三是开展档案工作监督与管理还需要创造性的人才。新形势、新任务要求档案执法人员解放思想、更新观念,摒弃老一套,打破旧框框,克服缩手缩脚的畏难情绪,敢于创新,才能不断适应新环境、新变化,应对各种新的挑战。
 宁波市档案局副局长詹锐认为应从档案法修订的问题导向来指导当前实际工作。要善于应用修法的前期收获,从档案法修订的问题导向,思考解决制约档案事业发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题,指导当前实际工作。
  一是强化档案的全程管理,解决偏重后端管理,前端控制弱问题。树立档案全过程管理思想和前端控制思想,依法把档案的形成纳入环节,使文档一体化在管理与技术层面都得以更好地保障和实现,尤其是在对电子文件管理上不仅同样适用,且更为必须。
  二是强化档案的行政管理,解决偏重体制内档案管理,社会档案管理弱的问题。要适应档案资源生成社会化、管理主体社会化、档案事务社会化新形势,增强档案行政管理力量配备与监管能力提升。强化和落实各级各类单位组织档案工作的责任主体与责任清单,理清档案行政管理部门、各单位组织及相关机构的责任边界,形成各司其责、共同参与的多元档案社会治理主体,档案行政管理部门必须回归管理者本位,不能政事不分,档案治理要更加符合现代治理体系的要求。
  三是强化档案的公共服务,解决偏重档案与信息安全管控,档案开放开发弱的问题。要适应引入“开放为原则、不开放为例外”原则的挑战,不断提高档案的开放度和利用便利性。要通过引入咨询制度、完善鉴定机制,配备法律顾问等,应对档案开放利用重大变革的冲击,应对档案鉴定、利用审批等基础工作重大压力,应对可能常态出现的档案利用申诉、行政复议、诉讼等挑战和考验。既要转变服务观念、创新服务机制,规范公共服务,同时做好风险规避与权益维护。
  四是强化档案信息化建设,解决信息化滞后,共建共享水平不高的问题。研究解决当前档案信息化纳入、电子档案管理系统建设与办公、业务系统接口功能建设、电子档案法律效力等问题,细化、落实档案信息化与电子档案管理的国家战略。对于档案队伍建设、条件保障等其他许多问题,草案内容中也都有很好的启示,能为指导当前相关工作提供有益借鉴。
  四、法律草案对档案馆鉴定开放基础业务的冲击与挑战。
  宁波市档案局保管利用处处长俞斌认为:档案的开放与利用是紧密联系的,是相互促进、相互影响的关系。开放鉴定是档案利用的前提,是确保档案信息安全的第一道关,高质量的开放鉴定工作促进高效安全的档案利用,反之亦然。法律草案有关档案的利用和公布章节总共有14条,比现在的档案法4条,内容丰富了很多,将会带来以下4方面影响。
  1.关于档案的封闭期缩短带来的影响。档案法草案送审稿第45条规定“国家档案馆保存的档案,除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私,以及其他因涉及国家安全和利益按规定不予公开外,最晚不迟于形成后20年公开”,按照这一规定,馆藏档案由现行的30年向社会开放调整为20年。第一这意味着在其他条件不变的情况下,档案馆面临着一个很急迫的问题,就是如何高质量加速完成10年档案的开放鉴定,如果没及时完成,肯定会对档案利用带来影响,这是短时间内增加工作量的问题。当然笔者也知道,某些地方因为种种原因,档案开放鉴定从来没有开展过,也能勉强应付,但是这就少了档案安全利用的第一道关,是十分危险的,绝不能发生这样的情况。所以,档案馆从业人员要紧盯档案法的修订进程,提前制定好方案,保质保量完成及时超量的档案鉴定任务。第二是对开放鉴定的具体方式方法调整。形成20年的档案就要开展开放鉴定,意味着档案馆即将开始以件为单位整理的档案的鉴定工作,这与目前以卷为单位的档案开放鉴定方式方法上会有所不同,档案工作者必须提前思考这个问题。当然还会碰到一个过渡期的情况,在某些年度形成的不同全宗的档案,既有卷,又有件,我们一定要在鉴定逻辑上做到统一,标准统一,方式方法统一,结果统一。
  2.关于妥善处理政府信息公开与档案开放关系。档案法送审稿第45条指出,“档案中属于应公开的政府信息应当公开”。《中华人民共和国政府信息公开条例》是2008年5月1日实施的,《宁波市政府信息工作规定》更早,2004年11月1日开始施行,2008年作了修改。因此,从2004年11月1日开始,我们宁波开始有了应当公开政府信息。按照档案法送审稿第28条规定,市级单位10年移交进馆,县级机关5年内移交进馆,这意味着我们档案进馆的时候,有部分属于政府公开信息的内容是无需经过档案开放鉴定的环节本身就是公开的。如果是以件为单位整理的,问题不大。如果是以卷为单位整理的,对我们目前的以卷为单位进行的开放鉴定的方式方法需要作调整完善。因此,作为档案部门要认真贯彻落实好《中华人民共和国政府信息公开条例》、《宁波市政府信息工作规定》,特别是其中规定“行政机关应当及时向档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息”,在此基础上,要全面准确地掌握馆藏和新进馆档案所涉及的政府公开信息,并按规定公开。当然,这里面的工作量肯定是成倍增加的。我们考虑是否通过完善档案整理方法,是否可以提前部署要求,在档案整理的时候,表明这份档案是可以公开的政府信息,这样就非常有利于我们进馆后的后续公开工作。
  3.关于馆藏档案的解密问题。涉密档案的档案开放鉴定与利用,是我们工作中经常碰到而且必须高度重视问题,再多的锦旗也弥补不了涉密档案鉴定或利用不当引起的问题。当前,我们最经常碰到现实问题,就是馆藏档案的解密问题。目前,我们都是按照国家档案局、国家保密局1991年出台的《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》来操作的,简单说,1991年1月1日前形成的涉密档案由各级国家档案馆解密,1991年1月1日以后形成的涉密档案,未接到保密期限变更通知,自保密期限届满之日起,即自行解密。宁波市档案局截至目前对1985年包括之前形成的档案的开放鉴定工作中,一直是按照这个规定开展解密工作。档案法送审稿第33条规定,“涉及国家秘密的档案,密级的变更和解密,必须按照国家有关保密法律法规办理”。2014年3月1日起实施的《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》第16条明确规定“已经依法移交各级国家档案馆的属于国家秘密的档案,由原定密机关、单位按照国家有关规定进行解密审核”。按照保密法实施条例,最近国家档案局刚刚下发了《关于各级 档案馆馆藏档案定密解密管理工作的通知》(档办函〔2016﹞166号)重申了保密法实施条例的规定,因此从2016年开始起档案的开放鉴定工作中,我们作了调整,不再做档案的解密工作了,改由各形成部门自行解密。但是这里面有几个问题需要进一步探讨明确。一是2010年修订施行的《中华人民共和国保守国家秘密法》第19条明确规定“国家秘密的保密期限已满的,自行解密”,这条如何正确理解实施。即解密后,是否还要受控,如受控,那个部门来认定?还需要不需要,敲上解密戳记?由谁来敲?二是保密法实施条例里面的解密审核的含义怎么理解,可不可以理解为限定为保密期限没到的提前解密或延长保密期限程序性限制。保密期限到期,除非延期,否则无需再审,自行解密。三是如果按照现在有些说法或者做法,保密期已满的,还需要原定密机关来解密,档案馆会面临许多具体的操作性的问题。四是对1985年及之前形成档案的解密工作是不是要重新做过,也就是说按照国家档案局、国家保密局1991年出台的《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》开展的馆藏解密工作是不是要重新做过,如果不需要,需要明确年限标准。这里有个法不溯及以往的问题。从这个问题延伸开来,我们所做的档案开放鉴定是不是一劳永逸的,是不是要定期回头再鉴定,特别是对于鉴定为未开放的档案。这个问题档案法送审稿没涉及,但实际上是存在的。总之对于涉密档案的处理,我们一定要慎之又慎,确保档案信息的绝对安全。
  4.关于依法提供利用档案问题。作为档案馆,一定要在依法用档的基础上,既确保档案信息的绝对安全,又能高效便捷的提供利用。档案法送审稿第57条对档案利用者提供了依法救济的途径,我们有可能会因为档案提供利用不当而被行政复议或行政诉讼。所以,随着依法治国的推进,社会法治意识的增强,我们必须牢固树立法治意识,特别是窗口服务的一线服务人员,一定要严格按照档案法律法规来开展档案利用服务,按照新的法制环境,进一步修订完善档案利用办法等规范性文件,以法律规范说话,切忌工作的随意性,在依法提供档案服务的同时,取得档案利用者的理解与支持。
  总之,新的档案法颁布实施后,对档案工作的影响将是巨大而深刻的,宁波档案局法律草案研讨会,结合工作实际,从几个侧面做了非常有益的探讨。对档案法修改,档案实务一线非常期待,希望立法机关集思广益,让法律更加完善。(宁波市档案局供稿,浙江省档案局选送)

原载于:浙江省人民政府法制办公室网站 http://www.zjfzb.gov.cn/n134/n143/c133588/content.html 

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