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从行政法理论看我市依法治档工作中的若干问题

发布时间: 2011-02-06    访问次数:    字体:【 】   
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    内容摘要:现今,“依法治档”已成为档案事业发展的重要保证,档案事业“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”、“依法治档是依法行政的重要组成部分”等理念也已成为我市档案工作者的共识。然而从行政法的基本理论看,我市依法治档工作中仍存在一些问题,笔者就档案行政执法主体及具体档案行政执法行为进行探讨。
    档案行政执法主体
    档案法规体系是行政法体系的一个分支,依法治档的理论和实践首先应当符合行政法的基本理论和要求。行政行为合法的前提是行政主体的合法,档案行政管理行为也是如此。但从档案法规和我市的实际情况分析,笔者认为,我市档案行政管理部门却处于“法律设定上有法定主体地位、实践中却属无效授权的执法主体”的尴尬境地。作为法律的《档案法》,在档案法规体系中具有最高的法律效力和地位,其中“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业,并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”[1]的规定,以法定的形式确定了“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门”为档案行政管理的合法主体;《档案法实施办法》通过列举“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门”的职责[2]进一步明确了档案行政管理部门是档案行政执法[3]的法定主体。但实际情况中又如何呢?我市的档案行政管理部门是档案局、馆合一的隶属于市委办公厅的事业单位,既然不是行政机关,就不属于《档案法》规定的法定主体情况。那是不是政府授权的合法主体呢?表面上看是肯定的。1996年,宁波市人民政府以文件的形式“确认第一批行政处罚实施主体资格”单位,宁波市档案局位列其中;2005年,又以文件的形式确认“第二批行政许可实施主体”,宁波市档案局也在其中。笔者就看到有关文章,认为档案局已经通过政府授权的形式取得了合法的行政执法主体资格。的确,政府的授权行为看上去是合法的行政授权[4]行为,而且是行政文件授权[5]、确定性授权[6]。但事实并非如此。行政职权的设定是立法行为,行政授权行为是行政行为,两者结合,为行政职权的设定、转移构建了一个完整的体系。行政授权是立法者给行政主体预留的行政裁量空间。因此,确定性行政授权是行政主体将立法者允许的行政职权确定由被授权者行使的行为。市政府当然是行政法上的行政主体,但《档案法》、《档案法实施办法》、甚至《宁波市档案工作条例》都未将档案的行政管理职权设定给“政府”行使,既然没有立法者的允许,“政府”授权作为事业单位的档案局行使档案行政管理职权就是擅自授权,而且擅自授的“权”还是是“政府的档案行政管理部门”的法定职权,而不是作为行政主体的“政府”的法定职权。虽然从表面上看,我市的档案局拥有了《档案法》赋予的法定职权,但实际上这种行政授权行为在法理上是无效的,在实践中也造成了行政权利的非法流动和行政管理的混乱。
    档案行政执法行为
    对我市的档案行政执法人员来说,熟悉档案行政处罚的可能比熟悉档案行政检查的要多。而一提起“档案行政检查”,很多人又会把它和“档案行政执法检查”、“档案行政执法监督检查”、“档案执法检查”等同起来。在行政法理论中,有学者把行政检查[7]和行政执法监督检查[8](又称行政执法检查)作为两种行政执法行为,认为前者属于行政主体对行政相对人实施的外部行政行为,而后者是行政机关的内部行政行为[9]。笔者颇为认同此观点。当然,这种划分方式值得探讨,但我市档案行政执法实践中出现过把对机关、团体和企事业单位等相对人的档案行政检查与对下级档案行政管理部门的监督检查混为一谈,这混淆了外部管理和内部监督的职能;还有档案行政检查与党委机关、权力机关(如人大等)联合检查,党委机关无行政权自然无行政检查权(如果检查党和国家政策的执行情况则另当别论),权力机关是行使立法权和监督权的机关,立法机关不宜同行政机关共同执法,而监督机关与被监督联合执法更无法律依据,也会出现我们通常所说的“既是裁判员又是运动员”的情形。
    在我市的档案行政执法行为中,档案指导和档案检查是两种主要的档案行政执法行为,两者的共性是显而易见的,但两者在行政法理论上是不同的档案行政执法行为。档案检查具有法律属性,是具有强制性的档案行政法律行为,依据的是档案法律、法规和规章等规范性法律文件;档案指导不具有法律性,是一种事实档案行政行为,它还可依据党的方针、政策、计划等进行,不具有强制性。因此,对于档案指导行为,尤其是具体的档案制导行为,相对人并没有必须服从的义务,而相对人拒绝档案行政管理部门的行政检查,档案部门有权根据拒绝行为的情节,给予行政处罚。笔者以为,在我市的档案管理工作中,应逐步加强抽象的档案指导和档案检查行为,在档案法律法规的执行和监督方面作好文章。
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[1]《档案法》第6条第2款。
[2]《档案法实施办法》第8条。
[3]这里所说的行政执法,是指广义的行政执法,即行政机关运用法律法规对国家事物进行组织管理的全部活动。它通常以行政机关的立法、执法、司法三种形式表现出来。狭义的行政执法,是指行政机关(包括经合法授权、具有行政职能的非行政机关组织)依法对相对人权利的行使和义务的履行情况进行监督检查的具体行政行为,如行政检查、行政处罚、行政许可、行政决定等。
[4]杨生、孙秀君:《行政执法行为》,中国法制出版社。
[5]同上。
[6]同上。
[7]这里的行政检查,是指行政执法主体及其执法人员查看、了解相对人遵守法律、法规、规章,执行国家计划、决定、命令情况的行政行为。
[8]这里的行政执法监督检查,是指上级行政机关对下级行政机关、上级行政业务部门对下级行政业务部门、本级行政机关对所属业务部门或派出机构的执法活动进行的检查和监督。
[9]杨生、孙秀君:《行政执法行为》,中国法制出版社。

                                                  
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